Stillheten etter Cancun

FNs klimaforhandlinger har mislykkes

For en måned siden overvar jeg en nærmest ekstatisk stemning blant ministre som hadde blitt enig om en ny klimaavtale i Cancun. Likevel er Cancun-avtalen langt fra en endelig klimaavtale. Nå har lederen for FNs klimakonvensjon Christiana Figueres invitert til ekstramøter utover hele 2011, for å løse de gjenstående knutene. Jeg tviler på om hun vil lykkes.

Hovedmotsetningen

FNs klimaforhandlinger har i praksis pågått helt siden Rio-toppmøtet i 1992. Klimatoppmøte i Cancun var det 16. i rekken, og man skulle tro at landene gjennom så mange år hadde klart å enes om en forpliktende klimaavtale. Det har de ikke. Det nærmeste man har kommet en klimaavtale var Kyoto-avtalen som ble undertegnet i 1997. Den forpliktet de rike landene til å kutte sine klimagassutslipp med 5,2 prosent innen utgangen av 2012, for så å forhandle om nye kutt senere. Nå er det klart at Kyoto-forpliktelsene aldri vil bli oppfylt. USA har ikke ratifisert Kyoto, mens Canada sier de vil trekke seg fra den.

Et av de viktigste temaene for møtene i København i 2009 og Cancun i 2010, har derfor vært hvordan en ny klimaavtale skal se ut. Hovedkonflikten går mellom de land som ønsker en avtale, som juridisk binder landene til utslippskutt, og de land som vil ha en mer uforpliktende avtale, der landene selv melder inn sine utslippsmål. USA og Canada ønsker at landene selv skal melde inn til FN hvor mye de vil redusere sine klimagassutslipp, uten at dette skal være juridisk bindende. Mot dette standpunktet står enkelt sagt EU og u-landenes ønske om at man først fastsetter et felles mål, for hvor mye de globale utslippene skal reduseres, og deretter fordeler ansvaret for disse kuttene landene i mellom, i forhold til historisk ansvar og økonomisk kapasitet.

Gir Kyoto dødskysset

Mellom disse to posisjonene finnes et utall nyanser og meninger, men dette er hovedmotsetningene. Så langt jeg kan bedømme brakte ikke enigheten i Cancun disse steile motsetningene noe nærmere hverandre. Utgangspunktet er derfor ikke godt før det 17. klimatoppmøtet, som finner sted i Sør Afrika i desember.

Likevel hviskes det om kompromisser. Helt siden det 13. klimamøtet, på den Indonesiske øya Bali i 2007, har man nemlig forhandlet i det som omtales som to spor. I det ene sporet, som omtales som Kyoto-sporet, forhandles det om en videreføring av Kyoto. I det andre sporet, som noe misvisende omtales som konvensjonssporet, forhandles det i praksis om en ny, mer uforpliktende, global klimaavtale, som også vil omfatte Kina, USA og u-landene. De to forhandlingene foregår i praksis separat fra hverandre, i fysisk adskilte forhandlingsrom. Likevel er de forbundet gjennom en gjensidig avhengighet av progresjon. Uten framgang i det ene sporet, blir det ikke framgnag i det andre sporet. U-landene har gjort det klart at de ikke vil akseptere noen ny global avtale, i det ene sporet, om ikke i-landene samtidig forplikter seg til en ny Kyoto-periode, i det andre sporet. Det som nå får byggverket til å vakle er at flere land er i ferd med å trekke seg fra Kyoto. Fra før var det kjent at USA ikke vil undertegne noen ny Kyoto-avtale. Under forhandlingene i Cancun reiste Canada og Japan tilsvarende tvil om de ville gå med på en ny forpliktelsesperiode under Kyoto. Kyoto-avtalen står med andre ord i fare for å dø, og med den, muligens hele den internasjonale forhandlingsprosessen. Som USAs forhandlingsleder Tod Stern uttrykte det, under en av sine pressekonferanser i Cancun; ”Det ville være synd om Kyoto sto i veien for en ny klimaavtale”. Med den uttalelsen kan han ha gitt Kyoto dødskysset.

Finnes det kompromiss?

Men selv om amerikanerne ønsker å vinke farvel til Kyoto, er det lettere sagt enn gjort. For i Kyoto-avtalen ligger hele det internasjonale regimet som regulerer kvotehandel, grønn utviklingsmekanisme, og alle de markedsmekanismene som gjør det mulig for land som Norge å kjøpe seg fri fra utslippskutt på hjemmebane ved å investere i ny teknologi i fattige land. Skrotes Kyoto, skrotes samtidig rammeverket for et kvoteregime. Det ville neppe Jens Stoltenberg like. Om han har skjønt konsekvensene, er et annet spørsmål. For da Stoltenberg holdt sitt hovedinnlegg i Cancun, nevnte han ikke Kyoto med ett eneste ord.

En som har forstått konsekvensene, er Norges mangeårige forhandlingsleder Harald Dolvland. Under et åpent møte i høst ga han uttrykk for at EU burde ta ”den politiske byrden” med å bære Kyoto-avtalen videre. Det er nødvendig mener Dovland, inntil et ny avtale er på plass med tilsvarende regler. U-landene har det dessuten som et krav, om de skal akseptere en ny klimaavtale, i tråd med USA sine behov.

Kompromisset kan bli at noen land (les EU og kanskje Norge) forplikter seg til en ny juridisk avtale (Kyoto-2), mens andre land (les USA, Canada, Kina og u-landene) melder inn frivillige utslippskutt, under et nytt avtaleverk. Hvilken leir Australia, Japan og Russland til slutt vil havne i er uvisst.

Men om EU vil påta seg et slikt ansvar er svært utsikkert. I Cancun ga EU-kommisær Connie Hedegaard klart uttrykk for at EU ikke var villig til å bære Kyoto alene. Tilsvarende var u-landsgruppen (G77) krystallklar på at det er uaktuelt for dem å godta noen ny global avtale, med mindre de land som er forpliktet av Kyoto godtar nye juridiske utslippskutt. Midt oppe i denne suppa har forskerne fastslått at verdens klimagassutslipp bør nå toppen, for dekreter å bli redusert, i 2015, om verden skal nå togradersmålet. De fleste mener utsiktene for å nå det målet allerede er svært små. Resultatet kan bli at gjennomsnittstemperaturen på jorda heller stiger med 3 til 4 grader, noe som ifølge forskningen vil bety slutten for Amazonas, isen på Grønland, isen i Arktis, og alle korallrev på jorda.

Likevel framdrift

Men til tross for de dystre utsiktene, er det liten tvil om at enigheten i Cancun var viktig, neppe for klimaet, og neppe for å få redusert verdens klimagassutslipp, men for de mennesker som nå rammes av klimaendringene. For selv om verdens ledere enda ikke har klart å enes om hvordan utslippsveksten skal stanses, fikk de på plass viktige rammeverk når det kommer til klimatilpasning. På den måten kjøpte de rike landene seg tid til å omstille sine oljeavhengige økonomier.

FNs klimaforhandlinger handler ikke lenger bare om utslippskutt. Et annet viktig tema er hvordan fattige land skal kunne tilpasse seg en varmere verden. Det ironiske er nemlig at de landene som først vil rammes av klimaendringene, er de som har bidratt minst til dem. Vi snakker her om lavtliggende land, som Bangladesh og Surinam, som får ødelagt rismarkene sine av saltvann. Vi snakker om afrikanske land, der heten vil drive fler folk på flukt, og vi snakker om høytliggende land, der jordras vil ødelegge levekårene og bortsmeltende isbreer vil ødelegge for vannforsyningen. For å bistå disse landene forpliktet rike land seg i Cancun til å bidra med 600 milliarder kroner i årlig bistand innen 2020. Dette er penger som grovt sagt skal gå til å bygge diker i Bangladesh, sikre vannforsyningen i Peru, og omstille landbruket i Afrika. På dette punktet kan enigheten i Cancun redde liv.

Oppsiktsvekkende var det også at man ble enige om hvordan disse pengene skal administreres. Tradisjonelt har rike land foretrukket å gi utviklingsstøtte i form av billige lån, gjennom banker de selv har kontroll over. Dette har sikret i-land kontroll med hvordan pengene brukes, og ikke minst med hvem som skal få låne. For klimafondet, som nå skal opprettes av FN, blir situasjonen en annen. For ifølge vedtaket fra Cancun skal ikke pengene gis som lån, men som direkte bistand til de som trenger det. Et råd, bestående av 25 representanter for u-landene og 15 representer for i-landene, skal utforme reglene for hvordan pengene skal distribueres. U-landene vil med andre ord ha flertall i utviklingen av forvaltningsreglene. Fondet skal vider forvaltes av et styre, bestå av 12 representanter for u-landene og 12 representanter for i-landene. Verdensbanken har fått et foreløpig ansvar for å ta vare på fondet, men på sikt skal et uavhengig sekretariat opprettes.

Etter sammenbruddet i København var det mange som mente ”FN-sporet” var dødt, og tok til orde for at en gruppe av store mektige land, gjerne G8 eller OECD, skulle påta seg rollen som klimavokter. Min påstand er at den enigheten FN her klarte å oppnå på finansiering, aldri ville vært oppnådd gjennom andre kanaler enn FN.

En ny klimastrategi

Det er når det kommer til konkrete utslippskutt, at forhandlingene mangler progresjon. Teksten fra Cancun oppfordrer riktignok de rike land ”på det sterkeste”, teksten bruker det engelske ordet ”urge”, til å øke sine utslipsforpliktelser. Teksten understreker også betydningen av felles men differensiert ansvar (common but differentiated responsibility), et fundamentalt prinsipp i klimakonvensjonen (UNFCC), som viser til at hver stats historiske ansvar for klimaproblemet, og økonomiske mulighet til å gjøre noe med det, er differensiert. I praksis betyr det at de rike land har akseptert sitt ansvar for å gå foran med utslippskutt.

Likevel fortsetter utslippene i rike land å øke. Jeg tror en av årsakene er en maktpolitisk tankegang i vestlige land, som hindrer dem i å ta sitt historiske ansvar. Mitt inntrykk er at vestlige land bærer med seg en grunnleggende mistillit og skepsis til forhandlingsbordet, som virker drepende på prosessen. Jeg tror denne skepsisen byger på en gammel statsvitenskaplig ide, om at stater er rasjonelle aktører låst fast i et maktpolitisk spill. Fra et akademisk ståsted er tankesettet basert på et slags realistisk perspektiv, der mangelen på en overordnet rettsinstans tvinger statene inn i et nærmest Hobbesiansk naturtilstand, en alles kamp mot alle. For klimapolitikken betyr dette at det nærmest er umulig å ”gå foran” med utslippskutt, ettersom man da risikerer at andre stater ser sitt snitt til å slippe unna og bli gratispassasjerer.

Dette perspektivet er etter mitt skjønn en selvbekreftende ide, med katastrofale følger for klimapolitikken. I stedet for å få en konkurranse om å være best har vi fått en konkurranse om å være verst. Konsekvensen er at etternølere, som USA og Canada, har fått diktere vilkårene for internasjonale forhandlinger, mens land som kunne gått foran, eksempelvis EU og Norge, velger å vente på at etternølerne skal komme etter.

Dette tankesettet må endres. Ny statsvitenskaplig forskning viser at stater langt i fra er upåvirkelige rasjonelle aktører, med fastlåste maktpolitiske interesser. En av vår tids fremste statsvitere, Alexander Wendt, fastslår at det ikke er den internasjonale, anarkiske struktur som låser fast statenes forhandlingsposisjoner. Heller er det de kollektive oppfatninger, om at verden nettopp er en slik maktpolitisk arena, som låser fast statenes interessepolitikk. Om slike kollektive oppfatninger skal endres, krever det nettopp at enkeltland går foran. Det forutsetter imidlertid at politikerne orienterer kartet etter terrenget, og orienterer politikken etter vitenskapen. Skal vi få fortgang på forhandlingene, må noen gå foran.

Artikkelen sto på trykk i Klassekampen den 2. februar. Alle foto: Erik Martiniussen