Tallenes grep om miljøpolitikken

Posted by

Kampen om tall og fakta har blitt miljøpolitikkens omdreiningspunkt. Det fastslår professor Kristin Asdal i sin nye bok Politikken natur – Naturens politikk (Universitetsforlaget 2011).

Kan man tallfeste naturens verdi?

Gjennom historiske eksempler, helt tilbake til etterkrigstidens industrialisering, viser Asdal linjene fram til dagens miljøpolitiske stridstema. I dag står striden om klimapolitikken mellom dem som mener det er viktig at Norge går foran, og gjennomfører utslippskutt på hjemmebane, og de som mener man må velge de mest kostnadseffektive kuttene, gjerne i u-land. Mange ser kanskje denne diskusjonen som en ny dimensjon i miljøpolitikken, men leser man Asdals bøker, hun har også utgitt Knappe ressurser, vil man se linjene i denne diskusjonen helt tilbake til etterkrigstidens industrialisering. Kampen om naturen ble til en kamp om vitenskapelig fakta, og til slutt til en kamp om tall.

La oss starte i etterkrigstiden. Et aluminiumsverk i Årdal, den lille jordbruksbygda innerst i Sognefjorden, hadde blitt påbegynt allerede under tysk okkupasjon. Nå mente mange det ville være meningsløst om ikke verket ble tatt i bruk. Det skulle bli et emblem for utviklingen av det moderne Norge, et ”sosialt eksperiment” som det het på Stortinget. Bare Høyre var skeptiske, og ville heller overføre kraften fra Tyin-vassdraget til Østlandsområdet.

Fem år seinere, i 1951, kunne man lese på lederplass i avisen Vårt Land: ”Et forgiftet industrihelvete”. Hva handlet dette om? Hva var forbindelsen mellom den nye industrien og det som ble omtalt som forgiftet ”industrihelvete”?

Sommeren etter at verket var satt i produksjon, mottok veterinærdirektøren et brev fra distriktsdyrelegen i Lærdal. Distriktsdyrelegen fortalte at han tidlig på sommeren hadde blitt varslet om en ”mystisk sykdom” som hadde begynt å opptre i en del besetninger i Årdal. Ti bestander av både ku, sau og geit var angrepet av fluorforgiftning. De hadde ømme kropper, øyebetennelse, var sløve og kunne knapt bevege seg. Samtidig lå forurensingen som et slør over Årdal. Gress, planter, blader på løvtrærne ble belagt med blåsort seigt belegg. Dyrene nektet å spise det forurensede gresset, og de som likevel spiste det ble raskt syke.

Årdal Verk

Både bøndene selv og veterinær-helsetjenesten var raske med å fastslå at det var tale om fluorforgiftning, og krevde erstatning fra Årdal verk. Men industribedriften ville ikke innrømme sammenhengen. Det tok over et år før bøndene fikk noe svar fra industriledelsen. De toet sine hender: ”Vi har ikke kunnet finne at de undersøkelser Verket har latt foreta i anledning av de innkomne klager vil gi holdepunkter for den antagelse at de påståtte ulemper skyldes røyken fra smelteovnene. Vi er derfor av den oppfatning at de skader klagene gjelder er vårt selskap uvedkommende”.

Heller ikke Industridepartementet eller Landbruksdepartementet ville gjøre noe med saken før sammenhengen var bevist. Prøver måtte derfor sendes Biokjemisk institutt i Oslo. I mellomtiden fryktet bøndene for næringens framtid. De visste ikke hva de skulle gjøre. Men da prøvene endelig forelå, og viste alvorlig fluorforgifting, skjedde ting raskt. Landbruksdepartementet tok endelig saken opp med Industridepartementet, som igjen tok saken opp med verket. Fakta var lagt på bordet, og endret der igjennom politikken. Tallene bidro til å skape en ny realitet, med konsekvenser for politisk inngrep og handling, skriver Asdal.

Årdal-saken viser ikke bare miljøpolitikkens spede begynnelse, gjennom omdreiningspunktet fakta, men også hvordan vitenskapen ble en brekkstang for landbruksinteressene inn mot sentralmyndighetene. I møte med Verket og Økonomien, ble naturvitenskapen tatt i bruk som et mottrekk. Gjennom å påvise naturens begrensninger, forsøkte man å endre politikkens innhold, og lyktes.

Mange vil kanskje mene at ”fluorsaken” i Årdal var en forbigående sak i politisk sammenheng. Men Asdal mener tvert i mot at saken etablerte vitenskaplig kunnskap som essensielt for politikkutformingen innenfor miljøfeltet. Det var også en sak som førte til etableringen av Røykskaderådet, forløperen til dagens Klima- og forurensningsdirektorat.

Sur-nedbør saken, som ble den dominerende saken på den miljøpolitiske agendaen, gjennom 1970-tallet, og langt inn på 1980-tallet, illustrerer det samme.

Allerede i 1977 var det presentert resultater, som viste at svovelutslippene ble transportert over lange avstander. Men også her måte skadene på naturen dokumenteres. For å vise hvordan svovelforurensingen fra Europa påvirket norsk natur ble det iverksatt et ambisiøst prosjekt, ikke bare for å kartlegge forurensede vann, men også for å etablere ”naturens tålegrenser”. Naturens ”grenser” ble satt opp i mot økonomiske vekstargumenter. Men også naturens tålegrenser måtte tallfestes.

Gjennom nitidig arbeid ble vann fra 1005 innsjøer i Norge samlet inn for analyse hos Norsk Institutt for Vannforskning (NIVA) i Oslo. Her ble vannet analysert, samlet, og ikke minst satt på Norgeskartet. Resultatene fra NIVAs analyser ble plottet inn på kart, som igjen viste hvor stor del av naturen som var ødelagt av sur nedbør. Gjennom internasjonale forhandlinger ble prosentvise fordelinger av utslippsreduksjoner et forhandlingsobjekt. Det ble også presentert et transnasjonalt ”budsjett”, et regnskapssystem for utslipp, som viste at Norge var netto importørav utslipp.

Sur nedbør førte til fiskedød i Norge på 1980-tallet

Men også naturvitenskapen hadde sine begrensninger, for naturens tålegrenser kunne ikke settes som noe uomtvistelig faktum. Kunnskapen om hvor mye forurensing naturen og fisken egentlig tålte, var mangelfull. Det eksisterte ikke noen klare og tydelige belastningsnivåer der alt var i orden. Et annet problem var at naturen ble utsatt for så mange forskjellige belastninger av fysisk og kjemisk art, at det kunne være vanskelig å fastslå hvilke konkrete stoffer eller påvirkninger som forårsaket en konkret skade. Dermed ble man enige om heller å etabler noen grenser for akseptable endring. Modellen tok med andre ord høyde for at naturen hadde en viss bufferkapasitet. Det vil si en egen evne til å nøytralisere syrer. Bare i den grad bufferkapasiteten ble brukt opp, ville forurensingen føre til irreversible skader.

Dermed ble forurensingen også håndterlig og regjerlig for dem som var spesialisert nettopp på tallproblematikk. Finansdepartementet (FD) hadde helt siden 1970-tallet utfordret fundamentet i norsk miljøpolitikk, det administrative konsesjonssystemet for utslipp. I stedet for administrative reguleringer, ønsket FD å regulere utslipp gjennom avgifter. Farlige utslipp, som kvikksølv og svovel, skulle reguleres med høye avgifter, mens mindre farlige utslipp skulle ha lavere avgifter. Finansdepartementet mente dette ville være et mer selvregulerende system, som ville spare staten for administrative kostnader. Det ville også gjøre det lettere å finne fram til det riktige svaret på hvor høye utslippene kunne være. Og med det riktige svaret, mente man det mest kostnadseffektive svaret. Finansdepartementet hevdet dette synet lenge, uten å vinne spesielt sterkt gjennomslag. Det viste seg også at en slik avgiftsregulering var vanskeligere enn økonomene hadde trodd, i møte med virkeligheten.

Men med de nye tålegrensene fikk Finansdepartementet nye tall å lade kanonene med. Det var ikke behov for å rense mer enn nødvendig, og bare der naturen krevde det. Noe annet ville være å sløse med økonomiske ressurser. I løpet av 1990-årene fikk økonomene i FD et stadig sterkere grep om miljøpolitikken. Og utgangspunktet var nettopp kostnadseffektivitet. Mest betydning skulle dette få for klimapolitikken.

Allerede på 1980-tallet var det relativt etablert innen det vitenskaplige miljø at utslipp av CO2 ville kunne føre til et varmer klima. I 1988 ble IPPC (det internasjonale klimapanelet) etablert, etter et felles initiativ fra FNs miljøprogram og Verdens meteorologiske organisasjon. Samme år ble en mulig framtidig klimaavtale diskutert i internasjonale fora. Finansdepartementet  var bekymret for konsekvensene av en slik avtale. Uansett hvilken form den ville få, ville den komme til å ha negative effekter på Norges konkurranseevne, het det i et notat fra FD. Om landene ble satt til å kutte utslippene prosentvis likt, ville det være tung å gjennomføre for Norge. Andre land, som eksempelvis hadde mye kullkraft, kunne lettere skiftet til mindre forurensende energikilder, og dermed lett oppfylle avtalen.

Fra årsskiftet 1988/89 og fram mot klimakonferansen i Rio i 1992 ble det lansert en rekke initiativ og løsninger som alle hadde til hensikt å forlate de nasjonale rammene. Siden tiltakene mot utslipp av klimagasser kunne ha vesentlige makroøkonomiske konsekvenser, mente Finansdepartementet at de måtte være med å utforme de norske forhandlingsposisjonene. I 1990 hadde FD utformet en klar holdning til hva som burde være Norges posisjon. Den norske delegasjonen skulle ikke legge vekt på tallfestede utslippsstørrelser og tidsfrister. Nasjonale mål om å redusere klimagassene med så og så mye innen bestemte årstall, måtte forlates. Tankene om en kostnadseffektiv klimapolitikk kan man kjenne igjen fra FD sine argumenter for å innføre avgifter på forurensning, framfor reguleringer på 1970-tallet.

FD hadde støtte fra Olje- og energidepartementet (OeD). I en telefaks fra OeD til FD, fra oktober 1991, fastslår OeD at de ikke ønsker nasjonale stabiliseringsprogrammer. ”Det vil gjøre det umulig for Norge å øke sine utslipp i tråd med våre komparative nasjonale produksjonsfortrinn”, skrev OeD. FD og OeD sin posisjon var klart i strid med Miljøverndepartementets ønske, om at industrialiserte land skulle kutte sine utslipp med 20 prosent. Likevel var det FD som gikk seirende ut av konflikten. Da den endelige rapporten fra et interdepartementalt utvalg ble presentert i mars 1991 var det klart at klimapolitikken skulle utformes slik at den ble kostnadseffektiv. Strategien skulle være kostnadseffektiv på tvers av klimagasser og på tvers av landegrenser. Den norske forhandlingsdelegasjonen skulle ikke legge vekt på tallfestede utslippsstørrelser og tidsfrister i sine samtaler.

Allerede under forhandlingene i forkant av Rio-konferansen i 1992, ble den nye forhandlingsstrategien satt i verk. Norges mål var nå å få til en avtale der man kunne betale for utslippskutt i utlandet, framfor på hjemmebane. Norges strategi var ”felles gjennomføring”, eller joint implementation, som det ble hetende.

20 år seinere skal det forhandles om en ny klimaavtale i Durban i Sør-Afrika. Fortsatt er det lite som har endret seg i Norges strategi. Målet er fortsatt kostnadseffektivitet og kutt der man får mest igjen for pengene. Spørsmålet er om den strategien er den beste for å løse klimaproblemet.

Informasjonen i den overstående teksten hentet fra professor Kristin Asdals to bøker ”Knappe ressurser” (1998) og ”Politikkens natur – Naturens politikk” (2011).  Teksten har også stått på trykk i Klassekampen.

Andre bokanmeldelser:

Energirikdommens paradokser (Universitetsforlaget 2011)

Klimaparadokset – Jens Stoltenberg om vår tids største utfordring (Aschehoug 2010)

Legg igjen en kommentar

Fyll inn i feltene under, eller klikk på et ikon for å logge inn:

WordPress.com-logo

Du kommenterer med bruk av din WordPress.com konto. Logg ut / Endre )

Twitter picture

Du kommenterer med bruk av din Twitter konto. Logg ut / Endre )

Facebookbilde

Du kommenterer med bruk av din Facebook konto. Logg ut / Endre )

Google+ photo

Du kommenterer med bruk av din Google+ konto. Logg ut / Endre )

Kobler til %s